Nabywanie nieruchomości przez gminę

Potrzeba nabycia nieruchomości przez gminę

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, która wykonuje wszystkie jego zadania, które nie są zastrzeżone dla innych jednostek. Do tych zadań należy przede wszystkim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Ponadto, jeżeli jakieś sprawy nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to należą one do zadań gminy. Do ich wykonywania potrzebny jest majątek, w tym nieruchomości.

Nie zawsze jednak istnieje wystarczająca liczba nieruchomości, notabene odpowiednich, niezbędna do wykonywania takich zadań i zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej.

Pamiętać bowiem należy, iż gminy sprzedają swoje nieruchomości, a także oddają je podmiotom uprawnionym na mocy odpowiednich przepisów. Mam tu na myśli głównie zwrot nieruchomości byłym właścicielom bądź ich następcom prawnym.

Brak odpowiedniej ilości odpowiednich nieruchomości powoduje zatem konieczność nabycia albo wybudowania ich przez gminę. Można tego dokonać na różne sposoby. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nabycie to może nastąpić z inicjatywy samej gminy albo też z mocy prawa.

Zakup/zamówienie

Zasady ogólne

Nabywając dany towar lub usługę, większość podmiotów publicznych obowiązana jest stosować procedury wynikające z przepisów Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (DzU z 2013 r., poz. 907 z późn. zm.), zwanej dalej pzp.

Zasadniczo, zamówienia publiczne stosuje się powszechnie, a podstawowymi formami udzielania zamówień publicznych są przetargi (art. 10 pzp). Ustawy tej nie stosuje się jednak do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro.

Wyłączenia

Z różnych względów ustawodawca wykluczył także pewne rodzaje zamówień, w stosunku do których stosowanie przepisów rzeczonej ustawy zostało wyłączone. Wyłączenie to jest niezależne od wartości zamówienia i dotyczy także nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 lit. i ustawy - Prawo zamówień publicznych, ustawy tej nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem jest nabycie własności nieruchomości oraz innych praw do nieruchomości, w szczególności dzierżawy i najmu.

To tzw. wyłączenie przedmiotowe, które stanowi wyjątek od zasady powszechności stosowania zamówień publicznych. Wyłączenie spod zastosowania przepisów pzp nie oznacza jednak, że przy ich udzielaniu nie stosuje się w ogóle żadnych przepisów. W takich sytuacjach mają bowiem zastosowanie „inne przepisy (np. kc, regulaminy wewnętrzne) lub specjalne procedury (np. organizacji międzynarodowych)”1.

Nietypowe sytuacje

W praktyce zdarzają się przypadki, w których gminy nabywają nie nieruchomość, która już istnieje, ale np. nieruchomość (jej część), która dopiero powstanie (obiekt budowlany). Rodzi się wtedy pytanie, jak prawidłowo postąpić w takich przypadkach, szczególnie mając na uwadze art. 4 ust. 3 lit. i pzp. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa orzeczenia.

Po pierwsze - wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 stycznia 2007 r., C-220/05. Zgodnie z nim porozumienie, mocą którego pierwsza instytucja zamawiająca powierza drugiej instytucji zamawiającej realizację obiektu budowlanego, stanowi zamówienie na roboty publiczne w rozumieniu art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (DzU L 199, s. 54) zmienionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 97/52/WE z dnia 13 października 1997 r. bez względu na to, czy przewiduje ono, że pierwsza instytucja zamawiająca jest lub będzie właścicielem całości lub części tego obiektu, czy też nie.

Drugim orzeczeniem jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009 r., II CSK 104/09. Zgodnie z nim, wyłączenie zastosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych nie obejmuje zamówień, których przedmiotem jest nabycie własności nieruchomości oraz innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 3 lit. i ustawy), jeżeli nieruchomość ta, w szczególności budynek, jeszcze nie powstała albo wymaga przeprowadzenia znacznych robót budowlanych (przebudowy, rozbudowy itp.) w rozumieniu prawa zamówień publicznych (art. 2 pkt 8 ustawy), w zakresie oczekiwanym przez zamawiającego, a zwłaszcza ze względu na rozmiary robót, w miarę ich postępowania, przez niego sfinansowanych.

Co więcej, zdarzają się też i takie sytuacje, w których gmina dokonuje tzw. leasingu zwrotnego nieruchomości. Leasing zwrotny, w dużym uproszczeniu, polega na tym, że wyzbywa się własności nieruchomości, po to aby ją np. wynająć, a potem odkupić.

Zbywając nieruchomość publiczną, należy jednak mieć na uwadze przepisy Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), zwanej dalej UGN.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 UGN nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste zasadniczo w drodze przetargu (por. też art. 28 UGN). Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy może nastąpić tylko w przypadku ziszczenia się którejś z przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przy tym przepisy te stanowią odrębne podstawy odstąpienia od trybu przetargowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 414/08). Umowa zawarta bez uprzedniego przeprowadzenia przetargu, w sytuacji, w której było to konieczne, jest nieważna.

Rozważając prawidłowy sposób postępowania w tego typu sprawach, można zwrócić uwagę na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. KIO/UZP 573/10. Zgodnie z nim, zawarcie przez zamawiającego umowy na usługę leasingu zwrotnego nieruchomości po przeprowadzeniu procedury negocjacji z ogłoszeniem w trybie pzp, bez jednoczesnego zastosowania przepisów UGN, do czego jest on zobowiązany, prowadzi do konieczności unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Izba stwierdziła, że realizacja usługi leasingu zwrotnego nieruchomości faktycznie stanowi o czasowym przeniesieniu własności nieruchomości na podmiot trzeci przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Do zbycia tej nieruchomości w sensie prawnym de facto jednak dochodzi i nie można w takiej sytuacji pominąć okoliczności, w których to wyłącznie czasowe przeniesienie własności nieruchomości może stać się jej trwałym zbyciem przez gminę (np. upadłość wykonawcy, na rzecz którego nastąpiło zbycie nieruchomości, niedotrzymanie przez gminę warunków umowy leasingu i jej zerwanie w trakcie realizacji).

Tym samym zatem, skoro ustawodawca w określony sposób reglamentował tak istotną czynność prawną, jak zbycie nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego, przyjęcie w tym zakresie ograniczeń w stosowaniu UGN z uzasadnieniem konieczności przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na usługę finansową dla gminy w sytuacji, gdy realizacja tej usługi w określony sposób (leasing zwrotny nieruchomości), nie jest wprost nakazana gminie przepisami obowiązującego prawa - stanowiłoby o niedopuszczalnym obejściu tych przepisów ustawowych.

Zamiana

W przypadku gmin istnieje także możliwość zamiany nieruchomości. Następuje ona poprzez zawarcie umowy, w której każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność nieruchomości w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej nieruchomości.

Do zamiany stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. Może ona mieć miejsce pomiędzy gminami, pomiędzy gminami oraz innymi jednostkami samorządu terytorialnego albo Skarbem Państwa, a także pomiędzy gminami oraz innymi osobami fizycznymi i prawnymi. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy ich wartości.

Tym samym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której, w wyniku rzeczonej zamiany, gmina poniosłaby stratę. Podkreślić należy także, iż nie jest możliwa zamiana prawa własności nieruchomości na jakiekolwiek inne prawo. Ma to odpowiednie zastosowanie do praw użytkowania wieczystego. Można natomiast zamieniać udziały w prawie własności bądź użytkowania wieczystego.

Zauważyć należy również, iż ewentualne skutki podatkowe zamiany nie powinny stanowić podstawy do żądania dopłaty, o ile taki zapis nie został zawarty w umowie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2010 r., III CZP 83/10).

Darowizna

Prawnie dopuszczalnym jest przeniesienie własności nieruchomości na gminę w drodze darowizny. Oświadczenie darczyńcy powinno być złożone w formie aktu notarialnego.

Jednakże umowa darowizny zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione (art. 890 § 1 kc). Darowizna występuje częstokroć w przypadkach nabycia przez gminę własności nieruchomości od Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 UGN).

Przekazanie nieruchomości

Zgodnie z art. 9021 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (DzU z 2014 r., poz. 121 z póżn. zm.), przez umowę przekazania nieruchomości jej właściciel zobowiązuje się nieodpłatnie przenieść na gminę albo na Skarb Państwa własność nieruchomości. Jeżeli strony nie postanowiły inaczej, właściciel przekazujący nieruchomość nie ponosi odpowiedzialności za jej wady (§2).

Przepisy te zostały dodane Ustawą z dnia 23 lipca 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy - Prawo o notariacie (DzU z 2008 r. nr 163, poz. 1012) i obowiązują od 11 października 2008 r. Ustawą tą uchylono art. 179 kc, który - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. K9/04 - został uznany za niezgodny z Konstytucją. Uchylony artykuł przewidywał jednostronność czynności prawnej w celu przeniesienia własności nieruchomości na gminę.

Teraz, aby miało miejsce przeniesienie własności, musi nastąpić zawarcie umowy, która jest czynnością dwustronną. Dwustronność rzeczonej czynności prawnej powoduje, że gmina może odmówić przejęcia nieruchomości w bardzo złym stanie faktycznym i prawnym (np. bardzo zaniedbane zabytkowe budynki, opuszczone wyrobiska górnicze), a tym samym – nie ponosić kosztów związanych z jej utrzymaniem w należytym stanie.

Spadkobranie

Polski system prawny dopuszcza także możliwość nabycia własności nieruchomości przez gminę w drodze spadkobrania. Zgodnie bowiem z art. 935 § 3 kc, w sytuacji braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie, która była ostatnim miejscem zamieszkania spadkodawcy, jako spadkobiercy ustawowemu.

Jeżeli ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić albo też znajdowało się ono za granicą, spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu.

Zasiedzenie

Przepisy dopuszczają także możliwość zasiedzenia nieruchomości przez gminę. Możliwe jest to w sytuacjach, w których gmina wykonywała władztwo właścicielskie (posiadanie samoistne, o którym mowa w kc), nie w ramach władztwa publicznego, tylko tak jak właściciel prywatny.

Np. gmina władała nieruchomością jak właściciel, nie mając do niej żadnego tytułu prawnego, ale nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cele publiczne, ponieważ stanowiła ogrodzoną działkę, z której korzystali tylko pracownicy danego urzędu.

Wyjątkami będą sytuacje, gdy właściciel nieruchomości nie mógł dochodzić skutecznie wydania nieruchomości ze względu na występowanie przeszkody obiektywnej, to znaczy takiej, której chwilę powstania i ustania określają obiektywne okoliczności, niezależne od zachowania się osoby, którą przeszkoda dotknęła.

Jeżeli zaś taka nieruchomość była wykorzystywana np. jako droga publiczna, to jej zasiedzenie przez jednostkę gminną nie jest możliwe (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2012 r., I CSK 408/11).

Inne formy nabycia nieruchomości przez gminę

Do innych form nabycia własności nieruchomości należy zaliczyć przede wszystkim tzw. komunalizację. Polega ona na tym, iż, co do zasady, gmina nabywa z mocy prawa własność nieruchomości stanowiących dawniej mienie ogólnonarodowe (państwowe). Nabycie to następuje z dniem 27 maja 1990 r.

Powinno jednak zostać potwierdzone wydaniem przez właściwego wojewodę decyzji administracyjnej, która jest zarazem dokumentem stanowiącym podstawę wpisu do ksiąg wieczystych. Z uwagi na powszechność nabycia przez gminy mienia w tej formie, można ją byłoby uznać nawet za podstawową.

_{¹ Pieróg J., Prawo zamówień publicznych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 45.}

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!