Podatek od chodników

Chodniki, podjazdy, ogrodzenia, parkingi – to przedmioty opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ale nie zawsze.

Za punkt wyjścia potraktujmy pojęcie budowli. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej UPOL), na potrzeby tej ustawy przyjęto, że budowlą jest:

• obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury,
• urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Odesłanie do Prawa budowlanego zawarte w UPOL nie jest precyzyjne; mowa tu o „obiekcie budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego” a nie o „budowli” w rozumieniu tych przepisów. W orzecznictwie powszechnie jednak przyjęto, że Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wprost odsyła do definicji budowli w Prawie budowlanym.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym, m.in.: drogi (w tym podjazdy, chodniki i parkingi), wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (banery), sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe. Do budowli powiązanych funkcjonalnie z budynkami Prawo budowlane zalicza m.in. sieci techniczne oraz sieci uzbrojenia terenu. Sieci uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne (także sieć telewizji kablowej), elektroenergetyczne i inne.

Budowlą, na potrzeby podatku od nieruchomości, są także urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takich urządzeń Prawo budowlane zalicza urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Należy do nich zaliczyć także odgromniki, daszki nad wejściami, podjazdy itp.

Tak więc dla podatku od nieruchomości, budowle to zarówno wolnostojące obiekty budowlane pełniące samodzielne funkcje związane z ich konkretnym przeznaczeniem, jak i obiekty będące częścią budynków, zapewniające możliwość użytkowania budynku. Pozostałe urządzenia, o których mowa w Prawie budowlanym nie są budowlami na potrzeby Ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Do budowli nie zalicza się także obiektów małej architektury. Zalicza się do nich m.in.: obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki oraz obiekty architektury ogrodowej np. fontanny, rzeźby itp.

Budowle – tylko w działalności gospodarczej

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 UPOL, podatkowi od nieruchomości podlegają wyłącznie budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pojęcie „związku z prowadzeniem działalności gospodarczej” jest pojęciem normatywnym zdefiniowanym w art. 1a ust. 1 pkt 3 UPOL. Za budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uważa się tylko takie obiekty, które są w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Z tego pojęcia wyłączono m.in. budynki mieszkalne oraz grunty związane z tymi budynkami.

Budynki mieszkalne i grunty z nimi związane zostały ustawowo wyłączone z pojęcia „związku z prowadzeniem działalności”, natomiast budowle związane z tymi budynkami – nie zostały objęte tym wyłączeniem. O ich opodatkowaniu decyduje więc tylko jedno kryterium – posiadanie przez przedsiębiorcę lub podmiot, który nie jest przedsiębiorcą ale prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną (np. wspólnota mieszkaniowa) – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W tej pojemnej definicji przedsiębiorcy mieszczą się spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe. Jednak nie każda działalność tych podmiotów może zostać uznana za działalność gospodarczą. Ich podstawowym zadaniem jest bowiem:

• w przypadku spółdzielni mieszkaniowych – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu;
• w przypadku wspólnot mieszkaniowych – zarząd nieruchomością wspólną.

Oczywiście oba te podmioty mogą, poza swoją podstawową działalnością, prowadzić działalność gospodarczą, która w praktyce polega na wynajmowaniu części gruntu, budynku lub poszczególnych lokali.

W przypadku takich podmiotów, które prowadzą przede wszystkim działalność „statutową” oraz – ubocznie – działalność gospodarczą, należy uznać, że tylko w tym drugim wypadku działają one jak przedsiębiorcy. Oznacza to, że posiadane przez nie budowle zostaną zaliczone do kategorii „budowli w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą” – wyłącznie wówczas, gdy są wykorzystywane takiej działalności. Upraszczając analizę problemu można stwierdzić, że wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe jedynie „bywają” przedsiębiorcami, czy raczej działają jak przedsiębiorcy tylko w niektórych obszarach swojej działalności.

Chodniki dla mieszkańców

NSA orzekała w styczniu 2013 roku w sprawie podatku od nieruchomości od budowli należących do spółdzielni mieszkaniowej (wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 933/11). Spółdzielnia prowadziła działalność dwojakiego rodzaju: zarządzanie własnymi nieruchomościami oraz działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali użytkowych, miejsc reklamowych, dzierżawie gruntu. Spór dotyczył nieruchomości przeznaczonych do wspólnego korzystania dla mieszkańców osiedla: dróg chodników i parkingów, które służą w przeważającej części zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych związanych z zamieszkiwaniem w danym budynku. Spółdzielnia obliczyła, że owe budowle są wykorzystywane w działalności gospodarczej (tzn. służą najemcom) tylko w części odpowiadającej 1,9% ich wartości.

Spor trafił do WSA w Gliwicach, a ten stwierdził, że „działań spółdzielni mieszkaniowej na rzecz jej mieszkańców nie sposób traktować jako związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. (...) Spółdzielnie mieszkaniowe nie są przedsiębiorcami, a ich działalność statutowa, polegająca na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin nie jest traktowana jako działalność gospodarcza”.

Sąd przywołał także uchwałę NSA z 4 czerwca 2001 r. (sygn. akt FPK 5/01) dotyczącą podobnego problemu, w której uznano, że przepisy UPOL pozwalają na procentowe określenie części budowli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Oznacza to, że budowle spółdzielni mieszkaniowych takie jak latarnie oświetleniowe, ogrodzenia, parkingi, trawniki, kontenery na śmieci – w części niezwiązanej z działalnością gospodarczą nie będą podlegały opodatkowaniu.

Sprawa trafiła do NSA wskutek skargi kasacyjnej organu podatkowego (prezydenta miasta). NSA uznał, że podstawową dla rozstrzygnięcia sporu sprawą jest ustalenie, czy spółdzielnia mieszkaniowa jest „przedsiębiorcą lub innym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą”, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 3 Ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. NSA, analizując przepisy Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i orzecznictwo w tej sprawie uznał, że spółdzielni należy przypisać status przedsiębiorcy. Nie zgodził się tym samym z rozstrzygnięciem WSA w Gliwicach.

„W orzecznictwie wyraźnie akcentuje się, że działalność spółdzielni mieszkaniowej w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie i nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków jest obligatoryjną działalnością gospodarczą takiej spółdzielni (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 26.042006 r., sygn. akt III CZP 21/02). W różnych sprawach dotyczących takiego zarządu spółdzielnia będzie więc traktowana jak przedsiębiorca (por. też postanowienie SN z 6.11.2002 r., sygn. akt II CK 374/02). Warto również przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 12.03.2004 r. w sprawie o sygn. akt II CK 53/03, że spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem gospodarczym i w zakresie prowadzonej przez siebie działalności ukierunkowanej na szeroko pojęte zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych swoich członków musi być traktowana tak samo, jak inni przedsiębiorcy. Spółdzielnia mieszkaniowa winna być kwalifikowana jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą już z tego faktu, że zajmuje się odpłatnym przecież zarządem lokalami mieszkalnymi, użytkowymi, garażami i innymi. Konstatację taką potwierdza również treść art. 1 ust. 6 Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust. 1 ustawy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu «inną działalność gospodarczą» wyraźnie wskazuje, że tak właśnie kwalifikuje on działalność, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy”.

NSA uznał jednak, że opodatkowanie budowli związanych budynkami mieszkalnymi jest bezzasadne. Zwrócił bowiem uwagę na wyjątek dotyczący budynków mieszkalnych i gruntów związanych z tymi budynkami. Zwrot „grunty związane z budynkami (mieszkalnymi)” nie został wypełniony treścią normatywną. Jednak w ocenie NSA „przez grunty związane z budynkami mieszkalnymi należy rozumieć nie tylko grunty, na których taki obiekt budowlany został posadowiony, ale również grunty doń przylegające, zapewniające właściwe korzystanie z tego budynku, niezbędną obsługę budynku oraz jego mieszkańców, w tym w zakresie odpowiedniego skomunikowania, zabezpieczenia porządku, rekreacji (np. place dla dzieci) oraz zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb związanych z korzystaniem z powierzchni mieszkaniowej budynku”. (…) „Podobne funkcje, tj. związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, mogą spełniać obiekty budowlane (zarówno obiekty małej architektury jak i budowle), położone w obrębie gruntów związanych z budynkiem mieszkalnym, a niestanowiące przynależności konkretnego lokalu mieszkalnego, lecz służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ogółu mieszkańców budynku.”

W konkluzji NSA uznał, że: „Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości nie dotyczy też budowli zlokalizowanych na gruntach, które należy traktować jako związane z budynkami mieszkalnymi w przedstawionym wyżej znaczeniu, nawet jeżeli nie stanowią części składowej lokali mieszkalnych, ale których przeznaczenie wiąże się z realizacją potrzeb mieszkaniowych i nie są one wykorzystywane dla prowadzenia działalności gospodarczej. Spółdzielnia we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji wyraźnie wskazała, że znajdujące się na terenie nieruchomości mieszkaniowych budowle (chodniki, parkingi) służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uprzednie rozważania dotyczące wykładni przepisów UPOL jest zdania, że budowle położone na gruntach związanych z budynkami mieszkalnymi – w zakresie, w jakim służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych – nie są opodatkowane podatkiem od nierucho­mości”.

Ostateczna konkluzja wyroku zasługuje na aprobatę. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że NSA nie miał wątpliwości, iż spółdzielnia mieszkaniowa jest przedsiębiorcą i działa jak przedsiębiorca także wtedy, gdy wykonuje swoje zdania statutowe. Tak naprawdę NSA nagiął przepisy UPOL definiujące „związek z prowadzeniem działalności” i wyjątki od tej definicji. Budowle nie mieszczą się z tych wyjątkach. NSA zaliczył je po prostu do kategorii „gruntów związanych z budynkami mieszkalnymi”, dokonując w tym zakresie wykładni celowościowej. Według NSA, opodatkowanie chodnika podatkiem w takiej samej wysokości co np. hala produkcyjna byłoby bezzasadne i odbiegałoby od intencji ustawodawcy.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!