Uwarunkowania środowiskowe budowy bioelektrowni w sąsiedztwie wspólnoty mieszkaniowej

Zarządy wspólnot mieszkaniowych zażądały stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wójta, na podstawie której to decyzji ustalono spółce z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej, zlokalizowanej w sąsiedztwie tych wspólnot. Decyzja ta wydana została na podstawie obowiązujących poprzednio przepisów POŚ w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r.

Wobec nieuwzględniania żądania wspólnot, reprezentowanych przez ich jednoosobowe zarządy, na skutek wniesionych kolejno odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją utrzymało ostatecznie w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wójta.

Rozpoznając dwukrotnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, SKO uznało, że wprawdzie zaskarżona decyzja faktycznie zawierała wady, jednakże nie nosiła ona cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Decyzja ta nie zawierała również żadnej innej wady kwalifikowanej. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane m.in. przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, miało ważną podstawę prawną w obowiązujących w dacie jej wydania przepisach POŚ, jak też zostało skierowane do osób, które były stronami postępowania.

Wobec powyższego – zdaniem SKO – za wadę powodującą nieważność badanej decyzji z mocy prawa nie można było uznać – jak wskazywały na to zarządy wnioskujących wspólnot – samego tylko określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej, bez uprzedniego oznaczenia na mapie do celów projektowych obszaru analizowanego (która to mapa w ocenie wnioskujących wspólnot nosiła zarazem znamiona dokumentu fałszywego) oraz bez określenia standardów, jakie powinny być dotrzymane w okresie funkcjonowania przedsięwzięcia. W złożonym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie, wnioskodawcy nie wskazali żadnej podstawy prawnomaterialnej, z której wynikałaby nieważność decyzji kontrolowanej przez kolegium.

Jednocześnie SKO nie podzieliło postawionego przez zarządy wspólnot mieszkaniowych zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zaliczenie planowanej bioelektrowni do zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, czyli do przedsięwzięcia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kolegium podniosło, iż w sprawie bezsporne było, że w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycje w zakresie budowy bioelektrowni nie były wprost w nim wymienione.

W praktyce, w związku z brakiem wyraźnego unormowania, organy administracji kwalifikowały biogazownie zwykle jako budowle służące działalności rolniczej, jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, czy też urządzenia infrastruktury technicznej lub jako obiekty przemysłowe. SKO podkreśliło wobec tego, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z opcji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto – w ocenie kolegium – nawet kwalifikacja projektowanego przedsięwzięcia do kategorii instalacji do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44 Rozporządzenia) nie przesądziłaby o odmiennym trybie procedowania przez wójta. W odniesieniu bowiem do tego rodzaju przedsięwzięć, sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko było także fakultatywne. Oceniając zaś, czy nie należałoby nałożyć na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wójt oparł się na opiniach Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz starosty jako organu ochrony środowiska. Choć opinie te nie miały charakteru wiążącego, to jednak organ prowadzący postępowanie w ramach rozpatrywania materiału dowodowego uznał stanowiska tych organów za własne i orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego zakres i rodzaj, uwzględnił także wielkość zajmowanego terenu oraz ogólnikowo wskazał na skalę i rodzaj możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ostatecznie więc organ I instancji, po uzyskaniu przez planowane przedsięwzięcie pozytywnych uzgodnień uprawnionych organów, wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, odpowiadającą – co do zasady – obowiązującym w dacie jej wydania przepisom POŚ, wskazując zarazem rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz działania, jakie należy podjąć na etapie jego realizacji i eksploatacji – w tym podkreślając, że należało przyjąć rozwiązania funkcjonalne i techniczne, ograniczające lub eliminujące wpływ budowy bioelektrowni na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W świetle powyższych ustaleń – w ocenie SKO – nie zasługiwał na aprobatę zarzut zgłoszony przez zarządy wspólnot mieszkaniowych, a wskazujący na rzekomy brak oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia, bowiem zaskarżona decyzja wójta o określeniu środowiskowych uwarunkowań dotyczyła oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przeprowadzonej z uwzględnieniem wymogów prawa.

Jednocześnie, mając na uwadze, że przy ocenie oddziaływania zamierzonej inwestycji w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien opierać się o dane i założenia przyjęte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, które w istocie konkretyzowały planowane przedsięwzięcie, organ ten nie mógł z góry zakładać, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o innych parametrach niż opisane w karcie informacyjnej i z tego względu doszukiwać się jego potencjalnego oddziaływania w zakresie, wykraczającym poza oddziaływania wskazane w karcie informacyjnej. Takiego podejścia nie mogły również uzasadniać np. obawy sąsiadów, tj. wspólnot mieszkaniowych. Czym innym jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a czym innym jest przestrzeganie przez inwestora ustaleń decyzji.

Jeżeli więc wynikające z tej decyzji ustalenia i warunki nie byłyby przez inwestora przestrzegane, to wówczas zaistniałaby podstawa do wszczęcia odrębnego postępowania, którego celem byłoby ustalenie, czy inwestor przestrzega decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W nawiązaniu natomiast do zarzutu, że z funkcjonowaniem biogazowni łączą się uciążliwe zapachy, SKO wskazało, że w polskim prawodawstwie brak jest norm prawnych, określających poziomy zapachów w środowisku, a co za tym idzie, nie ma podstawy, na której można by oprzeć określenie kręgu stron postępowania o ten rodzaj oddziaływania. Zapach jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy więc – mimo, że mogą być uciążliwe – nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do ich zapachów.

Odnosząc się na koniec do zarzutu, że funkcjonowanie przedsięwzięcia z uwagi na ruch dużej ilości samochodów ciężarowych spowoduje zwiększony hałas i emisję spalin, kolegium podniosło, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie był i nie jest regulowany szczegółowy zakres praw i obowiązków inwestora, niemieszczących się w zakresie potrzeby ochrony środowiska. Brak było zatem podstaw do nałożenia w decyzji środowiskowej obowiązku dotyczącego określenia zasad obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego, związanego z planowanym przedsięwzięciem, mających na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

W skardze wniesionej od decyzji organu odwoławczego, strona skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, w konsekwencji którego to naruszenia doszło do niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów i przyjęcia, że w sprawie nie doszło do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy wójt bez racjonalnego uzasadnienia zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie stanowiące zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, a w konsekwencji stwierdził brak potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czym uniemożliwił sobie tzw. screening planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że wójt nie wykazał, z jakich powodów odstąpił od obowiązku sporządzenia raportu, a jedynie przytoczył sentencję opinii i postanowienia starosty, jako organu ochrony środowiska w sytuacji, gdy organy opiniujące bezrefleksyjnie uznały brak potrzeby sporządzenia raportu, bez jakiejkolwiek analizy, opierając się w zasadzie jedynie na wniosku samego inwestora i danych w nim podanych.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Postępowanie przed WSA

Po rozpoznaniu sprawy, właściwy miejscowo Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję, wydaną w sprawie przez SKO, uznając wniesioną skargę za jak najbardziej zasadną.

W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia WSA wyjaśnił, że – mając na uwadze obowiązujące w dacie jej wydania przepisy – obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko stwierdzał (w drodze postanowienia) organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu. Organ ten miał przy tym obowiązek wydać przedmiotowe postanowienie zarówno wówczas, gdy dostrzegał potrzebę sporządzenia raportu, jak i wtedy, gdy nie stwierdzał takiej potrzeby, przy czym w obu przypadkach organ uwzględniał łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których stanowiły przepisy POŚ.

Jak podkreślił sąd administracyjny I instancji, uzasadniając postanowienie o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, wójt powołał się w zasadzie jedynie na opinię starosty oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z których wynikało, że przedsięwzięcie ze względu na zakres, rodzaj, wielkość zajmowanego terenu, skalę i rodzaj możliwego oddziaływania na środowisko nie wymaga sporządzenia raportu. Organ nie poczynił zatem żadnych samodzielnych ustaleń co do przedmiotowych uwarunkowań. Bezkrytycznie przytoczył natomiast dane, zawarte w informacji sporządzonej przez inwestora, w której jedynie marginalnie wspomniano o położonym w sąsiedztwie przedsięwzięcia osiedlu mieszkaniowym, nie odnosząc się jednak wcale do kwestii potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na mieszkańców tego osiedla.

Powyższe postępowanie naruszało zatem niewątpliwie przepisy rozporządzenia, w którym wskazano wprost, iż kwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii wymagającego bądź nie wymagającego sporządzenia raportu wiązało się z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania, tj. obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie mogło oddziaływać, a także prawdopodobieństwa oddziaływania, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Wójt nie przeprowadził żadnych analiz w tym zakresie. Powyższe stanowiło zatem oczywiste i daleko idące w skutkach naruszenie prawa.

Ponadto, WSA zauważył, iż SKO nie rozpoznało także zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania stwierdzenia nieważności postanowienia wójta o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu. Treść tego postanowienia miała zaś zasadniczy wpływ na decyzję środowiskową.

W myśl bowiem art. 56 ust. 1b pkt 2 POŚ, właściwy organ wydawał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których była mowa w poprzednio obowiązującym art. 49 ust. 3 POŚ, jeżeli sporządzenie raportu nie było z kolei wymagane. Wydanie przez organ postanowienia o odstąpieniu od sporządzenia raportu determinowało zatem jego dalsze postępowanie w sprawie. Stąd też, zależność pomiędzy przedmiotowym postanowieniem a wydaną następnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czyniła zasadnym rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czego kolegium jednak nie uczyniło.

Choć przy tym prawidłowe było stanowisko SKO, że w przepisach rozporządzenia, obowiązujących w dacie wydania decyzji przez wójta nie wymieniono bioelektrowni. Dlatego też tego rodzaju przedsięwzięcie należało zakwalifikować do innej kategorii inwestycji o zbliżonych do bioelektrowni cechach, co wymagało jednakże każdorazowo dokonania interpretacji przepisów rozporządzenia z uwzględnieniem specyfiki danej bioelektrowni. WSA zwrócił wobec tego uwagę, iż w praktyce przez okres obowiązywania rozporządzenia, organy administracji kwalifikowały bioelektrownie niejednolicie:

• jako instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej,
• jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, lub też
• jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

W każdej sprawie organ właściwy do wydania decyzji obowiązany był więc rozważyć, którym przedsięwzięciom wymienionym w rozporządzeniu odpowiada projektowana bioelektrownia, przy czym możliwa była kwalifikacja takiej inwestycji do więcej niż jednej kategorii. Powyższe rozważania wykluczały zarazem uznanie, że zakwalifikowanie przez wójta w rozpoznawanej sprawie bioelektrowni do kategorii zespołu zabudowy przemysłowej stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

Istotne w sprawie było to, że każda z trzech opisanych wyżej kategorii przedsięwzięć została wymieniona w rozporządzeniu jako przedsięwzięcia, mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że obowiązek sporządzenia raportu mógł być stwierdzony na podstawie art. 51 ust. 2 POŚ. Dla każdego z tych przedsięwzięć – w zakresie ustalenia oddziaływania na środowisko – obowiązywał zatem ten sam reżim prawny, dlatego też z punktu widzenia interesów stron postępowania nie miało znaczenia, do której kategorii bioelektrownia została ostatecznie zakwalifikowana.

Wobec powyższego, kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie dostrzegło popełnionych przez wójta uchybień w zakresie oceny potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Istniejące w tym zakresie regulacje nie ograniczały się bowiem jedynie do sytuacji, w której organ stwierdza potrzebę sporządzenia raportu. Miały one bowiem zastosowanie również wtedy, gdy organ wydawał postanowienie o braku potrzeby sporządzenia raportu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie, bezkrytycznie przytaczając dane, zawarte w sporządzonej przez inwestora informacji, dołączonej do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W informacji jedynie marginalnie wspomniano o położonym w sąsiedztwie inwestycji osiedlu mieszkaniowym i nie odniesiono się nawet ogólnikowo do kwestii potencjalnego oddziaływania inwestycji na mieszkańców tego osiedla. Co więcej, we wstępnej części opracowania, w której inwestor określił otoczenie inwestycji, pominięto w ogóle okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa osiedla mieszkaniowego. Nie ulegało zatem wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie wójt nie przeprowadził żadnych analiz oddziaływania planowanej inwestycji z uwzględnieniem liczby ludności zamieszkującej osiedle, w tym nie określił prawdopodobieństwa oddziaływania inwestycji na jego mieszkańców, co stanowiło oczywiste i daleko idące w skutkach naruszenie prawa.

Stanowisko NSA

Na skutek złożonej przez inwestora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem uchylił zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, przekazując temu sądowi sprawę do ponownego jej rozpoznania. W ocenie NSA wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała bowiem na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Za zasadny NSA uznał zarzut dotyczący możliwości zakwestionowania w postępowaniu nieważnościowym odnoszącym się do decyzji środowiskowej, wydanego wcześniej postanowienia wójta. Jak wyjaśnił to NSA, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz postanowienia przez wójta, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzał – w drodze postanowienia – organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie wydawane było również, jeżeli organ nie stwierdził potrzeby sporządzenia raportu. Na tej podstawie wydane zaś zostało postanowienie wójta.

Jak zwrócił uwagę NSA, w obecnym stanie prawnym postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (w sytuacji gdy poprzednio było). Oznacza to, że postanowienie można zakwestionować wyłącznie w odwołaniu od decyzji środowiskowej wydanej w jego następstwie. To rozróżnienie miało z kolei doniosłe skutki procesowe. Wynika bowiem z tego, że ewentualne rażące naruszenie prawa, odnoszące się do postanowienia z art. 51 ust. 2 POŚ powinno było być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia lub postanowienia wydanego na skutek zażalenia na postanowienie organu I instancji. Stąd też, nie można było kwestionować zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 POŚ w odwołaniu od decyzji środowiskowej lub w formie innych środków prawnych, odnoszących się do tej decyzji (np. skargi na decyzję organu odwoławczego lub wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Decyzja środowiskowa została bowiem wydana w odrębnym toku instancji.

Niezależnie od powyższego, WSA dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego przede wszystkim na braku jednoznacznego wykazania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena sądu administracyjnego I instancji sprowadzała się bowiem do stwierdzenia, że decyzja środowiskowa oraz postanowienie, stwierdzające brak potrzeby sporządzenia raportu, nie zawierały oceny w zakresie znajdującego się w sąsiedztwie przedsięwzięcia m.in. osiedla mieszkaniowego. Mając zaś na uwadze, że postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez WSA prowadziła do błędnego nałożenia na organy orzekające w sprawie, obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej.

Z tych też przyczyn, NSA orzekł jak na wstępie. Wyrok jest prawomocny.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!