Czym jest interes społeczny?

Interes społeczny jako klauzula generalna

Nie wchodząc w teoretyczne rozważania doktryny, pojęcie „interes społeczny” można zakwalifikować do tzw. klauzul generalnych, czyli zwrotów językowych będących częścią przepisu prawnego, które cechują następujące elementy:

• celowa niedookreśloność;
• charakter oceniający, czyli wymagający od stosującego normę prawną (<= przepis prawny) dokonania wartościowania różnych spraw, dóbr, osób;
• odesłanie do kryteriów pozaprawnych (np. norm moralnych czy religijnych);
• pozostawienie pewnej swobody co do zastosowania normy prawnej.

Ponieważ pojęcie „interes prawny” jest klauzulą generalną, więc nie zostało ono zdefiniowane w żadnych przepisach. Zamiarem ustawodawcy było bowiem, aby podmiot stosujący konkretny przepis nie musiał podejmować takich samych działań w różnych okolicznościach objętych materią tego samego przepisu. Możliwość różnego działania w obliczu różnych sytuacji, które obejmuje treść danego przepisu, niesie ze sobą zarówno szanse oraz pozytywne skutki, jak i zagrożenia oraz skutki negatywne.

Do pozytywnych skutków zastosowania klauzul generalnych można zaliczyć np.:

• lepszy odbiór prawa przez jego adresatów, dzięki jego „elastyczności”, co czyni je bardziej „ludzkim”;
• uwzględnienie norm zachowania i wartości funkcjonujących w danej społeczności (np. norm moralnych lub religijnych);
• pozostawienie przepisów prawa „otwartymi” na zmieniającą się rzeczywistość społeczno-gospodarczą.

Natomiast do negatywnych skutków, jakie mogą wystąpić przy zastosowaniu klauzul generalnych, można zaliczyć:

• nieuwzględnienie wartości, jakie funkcjonują w danej społeczności;
• nieprawidłowe zastosowanie wartości, które funkcjonują w danej społeczności;
• wykorzystanie klauzuli generalnej do realizacji interesów tylko jednego adresata normy prawnej z nieuwzględnieniem, a czasami wręcz – z pokrzywdzeniem – interesów pozostałych jej adresatów.

Skutki zastosowania klauzuli generalnej zależą od szeroko rozumianej kultury prawnej podmiotów stosujących klauzule generalne, a także od ich znajomości stanu faktycznego danej sprawy oraz jego znaczenia oraz recepcji indywidualnej i społecznej. W naszym kręgu kulturowym znaczenie to może być oparte na takich pozytywnych wartościach, jak dobro, słuszność, sprawiedliwość, przydatność, zasadność, poprawność itp. Nie powinno być zaś oparte na innych wartościach, które nie korespondują z normami moralnymi funkcjonującymi w naszym kręgu kulturowym, np. interesem silniejszego, bogatszego, sprytniejszego czy też maksymalizacją zysku bez uwzględnienia innych czynników.

W dużej mierze, a czasami – przede wszystkim – właściwe zastosowanie klauzuli generalnej wymaga też po prostu tzw. dobrej woli od podmiotów, które to robią.

Ustalenie, czym jest w istocie interes społeczny, powinno odbywać się w okolicznościach konkretnej sprawy i być wyważone w oparciu o podstawowe wartości, jakie wyrażone zostały w ustawie zasadniczej, a także w prawie międzynarodowym.

Częstokroć w doktrynie pisze się o tzw. luzie, jaki wiąże się ze stosowaniem klauzul generalnych. Pisząc o nim jednak, należy pamiętać, że nie oznacza on dowolności. Zakres stosowania klauzul generalnych limituje bowiem sfera aksjologiczna, czyli wszelkie normy postępowania, zasady, wartości, które powinny być wzięte pod uwagę przy stosowaniu danej normy.

Interes społeczny w przepisach

Pojęcie „interesu społecznego” znajduje się w bardzo wielu ustawach. Przykładowo możemy znaleźć je w:

• ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: DzU z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) [art. 7, art. 24 § 4, art. 31 § 1];
• ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. DzU z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) [art. 236 § 2, art. 894 § 2, art. 985];
• ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. DzU z 2015 r., poz. 583 z późn. zm.) [art. 95 § 3, art. 6116, art. 154];
• ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. DzU z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) [art. 30 § 2];
• ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. DzU z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.) [art. 40 § 1];
• ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. DzU z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) [art. 1 § 3, art. 137 § 1, art. 137 § 3 pkt 1];
• ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j. DzU z 2014 r., poz. 164 z późn. zm.) [art. 5 § 3];
• ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) [art. 187 § 1];
• ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. DzU z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.) [art. 7, art. 590, art. 622 § 2];
• ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. DzU z 2011 r. nr 123, z późn. zm.).

Jak zostało przedstawione wyżej, pojęcie „interesu społecznego” funkcjonuje w różnych aktach normatywnych, a ponieważ jest klauzulą generalną, to jej znaczenie powinno się rozważać w okolicznościach konkretnej sprawy. Dlatego też trudno podać definicję tego pojęcia dla wszystkich ustaw, w jakich zostało ono użyte, a także dla wszystkich stanów faktycznych, w jakich może mieć zastosowanie. Niemniej jednak można spróbować wskazać pewne stałe elementy, które cechować je będą niezależnie od przepisów, w których zostanie użyte, oraz od sytuacji, w której powinno być zastosowane.

Posiłkując się słownikiem języka polskiego, pojęcie „interes społeczny” określić można jako interes dotyczący ogółu społeczeństwa lub jego części, zazwyczaj ogółu ludzi pozostających we wzajemnych stosunkach wynikających z podobieństw warunków życia, pracy, norm postępowania, miejsca zamieszkania itp.

Z kolei według niektórych poglądów doktryny „interes społeczny” to dawna forma „interesu publicznego” [pogląd, z którym można polemizować – przyp. JK], który jest czynnikiem powinnościowym (normatywnym), wyrażającym wartości uznawane przez społeczeństwo lub grupy obywateli, które w stosunkach społecznych traktowane są jako zewnętrzne (obiektywne, istniejące w pewnym stopniu niezależnie od indywidualnych odczuć).

„Treść interesu publicznego [społecznego – przyp. JK] jest zmienna w zależności od etapu rozwoju społeczno-kulturowego i modelu ustrojowego państwa. W demokratycznym państwie prawa interes publiczny [społeczny – przyp. JK] wynika z całego porządku prawnego i wyznacza, z jednej strony, granice dopuszczalnej ingerencji państwa w stosunki społeczne i gospodarcze oraz w prawa i wolności obywatelskie, z drugiej zaś – granice dowolności zachowań jednostki”.

W jedynym ze swoich orzeczeń Sąd Najwyższy, notabene w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, iż: „w państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli.

Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instalacyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności” [wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, Legalis nr 28321].

Interes społeczny w praktyce

Analiza pojęcia „interes społeczny” bez odniesienia do sytuacji, które mogą wystąpić, może wydawać się li tylko czynnością teoretyczną. Niemniej jednak zauważyć należy, że poczynienie powyższych ustaleń pozwala ocenić, czy organy powołane do dostosowania prawa (np. organy administracji publicznej, sądy) prawidłowo stosują jego przepisy. A co chyba najważniejsze, czy w ten sposób, to jest poprzez odpowiednie stosowanie omawianej klauzuli, przyczyniają się do maksymalnie sprawiedliwego załatwienia sprawy, a tym samym – do umocnienia poszanowania prawa i podstawowych zasad życia społecznego.

Co więcej, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: „Zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone m.in. w art. 7–11 KPA [z uwzględnieniem interesu społecznego – przyp. JK], są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym treść art. 7 jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą” [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54].

Z kolei w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż: „wyrażona w art. 7 KPA zasada postępowania administracyjnego [m.in. uwzględnienia interesu społecznego przy rozpatrywaniu sprawy] odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy” [SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57].

Innymi słowy, prowadząc sprawę dotyczącą – przykładowo – pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie budynku, wydania decyzji o warunkach zabudowy, podziału nieruchomości; decyzji o zajęciu pasa drogowego, decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, tzw. decyzji środowiskowej – organ administracji publicznej powinien, badając wnikliwie stan prawny i faktyczny sprawy, rozpatrywać go również w kontekście interesu społecznego, który należy ustalać w tej konkretnej sprawie indywidualnie.

W realiach spraw niebędących sprawami administracyjnymi, a dotyczących nieruchomości, ważkość problematyki interesu społecznego najlepiej wykazać na przykładzie sprawy o przedłużenie użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z przepisami, co do zasady, użytkowanie wieczyste przedłuża się na dalszy okres. Odmowa jego przedłużenia może nastąpić jednak ze względu na ważny (sic!) interes społeczny.

Odmowę przedłużenia użytkowania wieczystego ze względu na realizację takich inwestycji, jak droga publiczna, szpital publiczny, publiczna placówka oświatowa, bezspornie uważa się za realizację interesu publicznego. Niemniej jednak nie jest już wcale takie oczywiste, jak podnosi się w orzecznictwie sądów powszechnych, że – chociaż roszczenia do nieruchomości byłych właścicieli bądź ich następców prawnych nie mają charakter społecznego – w interesie społecznym jest, aby im nadać taki charakter [por. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. XXIV C 327/12, niepublikowany; czy też wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. I ACa 1147/10, Legalis nr 726308].

Jak zatem wynika z powyższych przykładów, ustalenie, czym jest interes społeczny, nie ma wymiaru teoretycznego, a niejednokrotnie wymiar bardzo praktyczny, konkretny. Dlatego też warto wiedzieć, czym w ogóle może być, częstokroć używane w przepisach, pojęcie „interesu społecznego” i jak należy je stosować w praktyce.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!