Utrata przez inwestora prawa własności budynku a rozbiórka samowoli budowlanej

W sprawie rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 151/20) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Inwestor wykonał roboty budowlane, na które wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz zgody konserwatora zabytków na zmiany przy budynku. Inwestor naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ tych zgód nie posiada. Umożliwiono mu zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, wydając postanowienie zobowiązujące do przedłożenia stosowanej dokumentacji budowlanej, ale nie wykonał tego obowiązku i nałożono na niego opłatę legalizacyjną. Inwestor zalegał z płatnościami dotyczącymi opłaty legalizacyjnej, która została podzielona na raty. PINB stwierdził, że wprawdzie inwestor zbył prawo własności nieruchomości w formie darowizny, jednak utrzymał możliwość nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z niej. Posiada zatem realną możliwość dysponowania nieruchomością, co pozwoli mu wykonać rozbiórkę. 

W odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji inwestor wskazał, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyska go od  obecnych właścicieli.

Odwołanie od decyzji PINB złożyło także dwóch aktualnych właścicieli nieruchomości. Podkreślili, że nie byli inwestorami budowy i nabywając nieruchomość nie mieli informacji o toczącym się postępowaniu. Oświadczyli, że nie zamierzają nikomu udzielać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dożywotnie korzystanie a obowiązek rozbiórki

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że inwestor nie zapłacił żadnej z ustalonych rat. Tym samym urząd pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. W ocenie WINB inwestor, mimo zbycia nieruchomości w formie darowizny, utrzymał możliwość nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z nieruchomości. Ma zatem realną możliwość dysponowania nieruchomością, co pozwoli na wykonanie nakazu rozbiórki.

Właściciele nieruchomości złożyli skargę na decyzję WINB do WSA w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi wskazali, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskał takiego prawa od obecnych właścicieli. Posiadane przez inwestora prawo dożywotniego korzystania z nieruchomości daje uprawnienia cywilne, a nie budowlane. Podkreślali, że nie wiedzieli, że inwestycję zrealizowano w sposób niezgodny z prawem.

WSA uznał skargę właścicieli nieruchomości za nieuzasadnioną. W wyroku powołał się na art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek na swój koszt dokonać czynności w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach. Zasadniczym kryterium wyboru spośród podmiotów z art. 52 PB jest posiadanie tytułu prawnego, umożliwiającego wykonanie decyzji. Wskazanie w art. 52 PB trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie, a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Jest on też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia, jak również sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52 PB. Warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego w dacie podejmowania decyzji uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Nie miałby prawa do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Dopuszcza się również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki. Zdaniem sądu, WINB prawidłowo uznał, że w dniu wydania decyzji inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawem tym była służebność osobista mieszkania – tj. prawo, o jakim mowa w art. 301 i art. 302 KC, które umożliwiało inwestorowi wykonanie obowiązku rozbiórki. Służebność mieszkania może stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody

Sprawa na skutek skarg właścicieli oraz inwestora trafiła do NSA, który wstrzymał wykonanie decyzji WINB. Inwestor wskazał, że zamieszkuje nieruchomość z matką i bratem, a przeprowadzenie prac rozbiórkowych doprowadziłoby do zniszczenia budynku mieszkalnego.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 61 §3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należało, że rozbiórka nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego łączy się z ww. niebezpieczeństwem. 

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 151/20)